原環(huán)評過5年了，二期項目才開工，環(huán)評文件要重新審核嗎？

一段時間以來，對于分期建設(shè)項目的二期項目超過5年才開工建設(shè)，其原環(huán)評文件應(yīng)否重新審核的問題，很多人的理解莫衷一是。筆者認為，有必要從我國的重新審核制度立法目的出發(fā)，結(jié)合分期建設(shè)的具體情況，對我國環(huán)評法律制度中重新審核的法律適用加以分析。

我國環(huán)境法上的重新審核其適用對象是原環(huán)評文件經(jīng)過審批后超過5年才開工建設(shè)的項目。根據(jù)全國人大的權(quán)威解釋，重新審核的立法目的是，為防止由于時間變遷、建設(shè)項目所在地環(huán)境狀況或者國家環(huán)保方面的規(guī)定發(fā)生變化，使原來進行的環(huán)境影響評價失去價值的情況出現(xiàn)。經(jīng)重新審核，一旦發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目所在地的環(huán)境狀況發(fā)生根本改變，根據(jù)法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，原建設(shè)項目已經(jīng)屬于禁止在該地建設(shè)的項目的，應(yīng)否定該建設(shè)項目；若發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目所在地的環(huán)境狀況發(fā)生較大變化，原經(jīng)批準(zhǔn)的環(huán)境影響評價文件已經(jīng)不能準(zhǔn)確地說明該建設(shè)項目對環(huán)境的影響，則建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新履行環(huán)境影響評價文件的審批手續(xù)。

建設(shè)項目環(huán)評重新審核的適用，對單一項目而言并無較大分歧。但對于分期建設(shè)項目而言，由于我國立法并未對分期建設(shè)項目予以法律界定，因而在二期項目超過原環(huán)評審批后5年才開工的是否需要重新審核的問題上，則存在認識上的差異。

在環(huán)評管理實踐中，以環(huán)評文件是否包含分期建設(shè)項目的具體建設(shè)內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為同一環(huán)評中明確建設(shè)內(nèi)容的分期項目和同一環(huán)評中不體現(xiàn)建設(shè)內(nèi)容的分期項目，而后者又可以包括多種情形。

其中，同一環(huán)評中明確建設(shè)內(nèi)容的分期建設(shè)項目，主要表現(xiàn)為同一環(huán)評及其批復(fù)中明確了分期建設(shè)的具體內(nèi)容，包括建設(shè)規(guī)模，污染防治設(shè)施和措施等。

2017年，原環(huán)境保護部辦公廳在《關(guān)于做好環(huán)境影響評價制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》就指出，“分期建設(shè)的項目，環(huán)境影響報告書（表）以及審批文件應(yīng)當(dāng)列明分期建設(shè)內(nèi)容，明確分期實施后排放口數(shù)量、位置以及每個排放口的污染物種類、允許排放濃度和允許排放量、排放方式、排放去向、自行監(jiān)測計劃等與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容，建設(shè)單位應(yīng)據(jù)此分期申請排污許可證。分期實施的允許排放量之和不得高于建設(shè)項目的總允許排放量?！?/p>

而同一環(huán)評中不體現(xiàn)具體建設(shè)內(nèi)容的分期建設(shè)項目則包括以下幾種情形：

（1）原環(huán)評中僅有分期建設(shè)之名，而無分期建設(shè)具體內(nèi)容。表現(xiàn)為原環(huán)評中并未就擬建分期項目的具體建設(shè)內(nèi)容予以明確的環(huán)評分析。對分期建設(shè)項目的環(huán)評屬于新的環(huán)評，而與原環(huán)評不同。

（2）名為分期建設(shè)實為擴建的項目。根據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境影響評價分類管理名錄（2021年版）》規(guī)定，建設(shè)內(nèi)容不涉及主體工程的改建、擴建項目，其環(huán)境影響評價類別按照改建、擴建的工程內(nèi)容確定。即，無論是否涉及主體工程，擴建項目的環(huán)評與原建設(shè)項目的環(huán)評并不一致，原建設(shè)項目環(huán)評也無法對擴建項目進行預(yù)測、分析和評估。

（3）名為分期建設(shè)實為新建的項目。表現(xiàn)為該分期項目的主體工程和建設(shè)內(nèi)容均與原建設(shè)項目內(nèi)容不同，其與原建設(shè)項目僅有名稱或者某些銜接功能上的關(guān)聯(lián)，所謂二期建設(shè)實為續(xù)建配套項目。其環(huán)評也屬于新建項目的環(huán)評。

（4）建設(shè)單位自行分期的項目。這類項目的環(huán)評文件及批復(fù)中并未要求分期建設(shè)，但由于各種原因，在實際建設(shè)中只完成了部分建設(shè)，故將剩余的建設(shè)自稱為二期項目。對于這類項目，若存在批復(fù)指標(biāo)、準(zhǔn)入條件等強制性環(huán)保規(guī)定，必須完成全部項目建設(shè)的，就不得擅自分期建設(shè)，否則屬于違法項目。

除此之外，無上述強制性要求的自行分期項目，在僅完成部分建設(shè)的情形下，其污染防治設(shè)施的負荷工況、排污量、排污濃度、排放口數(shù)量等均會與原環(huán)評的要求不一致，意圖通過環(huán)保驗收本具有一定難度。且由于環(huán)評與排污許可銜接，現(xiàn)有工程與原環(huán)評不相符，即使前期取得了排污許可，其建設(shè)項目的現(xiàn)狀也構(gòu)成違反排污許可證的情形。建設(shè)單位要實現(xiàn)現(xiàn)有工程的合法排污，就需要完成對原環(huán)評的變更并取得新的審批決定。如此一來，剩余的分期建設(shè)則應(yīng)當(dāng)另行開展新的環(huán)評。

鑒于重新審核制度針對的是原環(huán)評文件取得批復(fù)后，建設(shè)項目超過5年才開工建設(shè)的情形，重新審核的是原環(huán)評文件。因此，對于取得審批的同一環(huán)評文件明確了具體建設(shè)內(nèi)容的分期建設(shè)項目，當(dāng)其二期建設(shè)項目超過5年才開工建設(shè)時，為了確保原環(huán)評文件的分析、預(yù)測和評估的科學(xué)性，防止由于擬建二期建設(shè)項目的環(huán)境狀況發(fā)生變化，或者國家有關(guān)環(huán)保的規(guī)定發(fā)生變化，導(dǎo)致擬建二期項目不再符合環(huán)境要求，就需要對原環(huán)評文件開展重新審核。

而對于已審批的原環(huán)評文件中未體現(xiàn)具體建設(shè)內(nèi)容的分期建設(shè)項目，包括原環(huán)評中僅有分期建設(shè)之名而無具體建設(shè)內(nèi)容的分期項目、名為分期建設(shè)實為擴建項目、名為分期建設(shè)實為續(xù)建配套項目或者建設(shè)單位自行分期的建設(shè)項目等，其分期建設(shè)的內(nèi)容并非原環(huán)評文件及其審批決定的范疇，且本身就應(yīng)開展新的環(huán)評及審批，而非組織重新審核。

綜上，對于建設(shè)項目環(huán)評經(jīng)過審批后，超過5年才開工建設(shè)的分期建設(shè)項目，原環(huán)評是否需要開展重新審核，不能一概而論，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)原環(huán)評及其審批決定是否包含分期建設(shè)項目的建設(shè)內(nèi)容，實事求是加以區(qū)別分析。